14 julio 2015

Deuda pública, un siglo de mano de hierro por Renaud Lambert (Le Monde diplomatique)

Dette publique, un siècle de bras de fer 
por Renaud Lambert (Le Monde diplomatique)
Deuda pública, un siglo de mano de hierro
El fracaso de sus políticas ha privado a los defensores de la austeridad del argumento del sentido común económico. De Berlín a Bruselas, los gobiernos y las instituciones financieras ahora basan su evangelio en la ética: Grecia debe pagar, ¡cuestión de principio! Pero la historia demuestra que la moralidad no es el árbitro principal de las disputas entre acreedores y deudores.
«Hubo un tiempo en que los Estados se liberaban fácilmente de la carga de la deuda. A los reyes de Francia, por ejemplo, les bastaba con ejecutar a sus acreedores para sanear sus finanzas: una forma incipiente, pero común, de “reestructuración” (1). El derecho internacional privó de esa salida a los deudores y agravó incluso su situación al imponerles el principio de continuidad de los compromisos.
Aunque los juristas se refieran a esta obligación por medio de la fórmula latina –Pacta sunt servanda (“Las condiciones deben ser respetadas”)–, las traducciones más diversas han circulado en el transcurso de las últimas semanas. Versión moralizadora: “Grecia tiene el deber moral de pagar su deuda” (Frente Nacional). Versión nostálgica de los patios de recreo: “Grecia debe pagar, son las reglas del juego” (Benoît Coeuré, miembro del directorio del Banco Central Europeo). Versión insensible a la susceptibilidad popular: “Las elecciones no cambian nada” a los compromisos de los Estados (Wolfgang Schäuble, ministro de Finanzas alemán) (2).

La deuda helena roza los 320.000 millones de euros; en relación con la producción de riqueza, subió un 50% desde 2009. Según Financial Times, “pagarla requeriría que Grecia funcionara como una economía esclava” (Londres, 27 de enero de 2015). Pero los “principios” no siempre coinciden con la aritmética. “Una deuda es una deuda”, insiste la directora del Fondo Monetario Internacional Christine Lagarde (Le Monde, París, 19 de enero de 2015). Dicho de otra manera: no importa si Grecia puede o no pagar: tiene que pagar…
Deudas odiosas…
La doctrina Pacta sunt servanda no tiene sin embargo nada de granítico (3): “La obligación que formula el derecho internacional de pagar las deudas no fue nunca considerada como absoluta y con frecuencia se vio limitada o matizada”, precisa un documento de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) (4). Denuncia de deudas “odiosas” –préstamos realizados a un poder despótico (5)–, deudas “ilegítimas” –contraídas sin respetar el interés general de la población (6)– o “vicios de consentimiento”, no faltan argumentos jurídicos para justificar la suspensión de pagos o incluso la supresión de una parte o de todos los créditos que agobian a un país. Comenzando por el artículo 103 de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que proclama: “En caso de conflicto entre las obligaciones de los miembros de las Naciones Unidas en virtud de la presente Carta y sus obligaciones en virtud de cualquier otro acuerdo internacional, prevalecerán las primeras”. Entre éstas se encuentra en el artículo 55 de la Carta el compromiso de los Estados de favorecer “el aumento de los niveles de vida, el pleno empleo y condiciones de progreso y de desarrollo en el orden económico y social”.
Un joven griego de cada dos está desocupado; el 30% de la población vive bajo el umbral de la pobreza; el 40% pasó el invierno sin calefacción. Una parte de la deuda fue generada bajo la dictadura de los coroneles (1967-1974), durante la cual fue cuadriplicada; otra parte fue contraída en perjuicio de la población (puesto que apuntó particularmente a reinyectar dinero en los establecimientos de crédito franceses y alemanes); otra más proviene directamente de la corrupción de dirigentes políticos por parte de transnacionales –como la sociedad alemana Siemens (7)– deseosas de vender a Atenas sus productos, a veces defectuosos; por no hablar de la ignominia de bancos como Goldman Sachs, que ayudó al país a disimular su fragilidad económica... Los griegos disponen de mil y una justificaciones para recurrir al derecho internacional y aliviar el peso de una deuda cuyo carácter odioso, ilegítimo e ilegal podría ser establecido por una auditoría. Pero la aplicación del derecho descansa con mayor frecuencia sobre la naturaleza de la relación de fuerzas entre las partes.
En 1898, Estados Unidos declaró la guerra a España pretextando una explosión a bordo del USS Maine, que fondeaba en el puerto de La Habana. “Liberó” a Cuba, transformándola en protectorado y reduciendo la independencia y la soberanía de la República cubana al estado de mito (8), según el general cubano Juan Gualberto Gómez, que había participado en la guerra de independencia. España exigió entonces el pago de las deudas que la isla tenía “contraídas con ella”; en este caso, los gastos de la agresión. La Corona se amparaba en lo que Coeuré habría llamado sin duda las “reglas del juego”. Como recuerda la investigadora Anaïs Tamen, “la exigencia española se apoyaba en hechos análogos, particularmente en el comportamiento de sus antiguas colonias que se habían hecho cargo de la parte de la deuda pública española que sirvió a su colonización”. Hasta Estados Unidos había “pagado más de 15 millones de libras esterlinas al Reino Unido al acceder a la independencia” (9).
Washington no lo entendió así y propuso una idea aún poco difundida (que contribuiría a fundar la noción de deuda odiosa): no se puede exigir de una población que pague una deuda contraída para someterla. La prensa estadounidense se encargó de transmitir la solidez de esta posición: “España no debe mantener la menor esperanza de que Estados Unidos sea tan estúpido o pusilánime como para aceptar la responsabilidad de sumas que sirvieron para aplastar a los cubanos”, proclama el Chicago Tribune el 22 de octubre de 1898. Cuba no pagaría ni un centavo.
Algunos años antes, México había tratado de desarrollar argumentos similares. En 1861, el presidente Benito Juárez suspendió el pago de la deuda, en gran parte contraída por los regímenes precedentes, entre ellos el del dictador Antonio López de Santa Anna. Francia, el Reino Unido y España ocuparon el país y fundaron un imperio que entregaron a Maximiliano de Austria.
Deudas sostenibles…
Al igual que la URSS, que en 1918 anunció que no pagaría las deudas contraídas por Nicolás II (10), a principios del siglo XXI Estados Unidos reiteró su demostración de fuerza en beneficio de Irak. Algunos meses después de invadir el país, el secretario del Tesoro, John Snow, anunció a través de Fox News: “Con toda evidencia, el pueblo iraquí no debe ser agobiado por las deudas contraídas en beneficio del régimen de un dictador ahora prófugo” (11 de abril de 2003). La urgencia, para Washington, consistía en asegurar la solvencia del poder que instaló en Bagdad.
Surgió entonces una idea que sorprendería a los defensores de la “continuidad de los compromisos de los Estados”: el pago de la deuda resulta menos una cuestión de principio que de matemática. “Lo más importante es que la deuda sea sostenible”, aventuró un editorial de Financial Times el 16 de junio de 2003. La lógica le convino a Washington, que renunció a referirse al concepto de deuda odiosa: las cifras hablaron, y Estados Unidos se aseguró de que su veredicto se impusiera a los ojos de los principales acreedores de Irak, con Francia y Alemania a la cabeza (3.000 y 2.400 millones de dólares, respectivamente, de títulos en su posesión). Apurados por mostrarse “justos y flexibles”, estos últimos –que se negaban a una quita mayor al 50% del valor de los títulos que poseían– concedieron finalmente una reducción del 80% de sus créditos.
Tres años antes, ni la ley de los números ni la del derecho internacional habían sido suficientes para convencer a los acreedores de Buenos Aires para dar muestras de “flexibilidad”. Sin embargo, al momento del default, en 2001, la deuda argentina, que alcanzaba los 80.000 millones de euros aproximadamente, resultaba insostenible. Por añadidura, esta deuda provenía de préstamos realizados en gran parte a la dictadura (1976-1983), y se la había calificado con el título de deuda odiosa. No importaba: los acreedores exigían ser rembolsados, sin lo cual prohibirían a Buenos Aires el acceso a los mercados financieros.
Argentina se mantuvo en su posición. Se le auguró una catástrofe pero, entre 2003 y 2009, su economía registró una tasa de crecimiento que osciló entre el 7% y el 9%. Entre 2002 y 2005, el país propuso a sus acreedores cambiar sus títulos contra otros nuevos, de un valor un 40% inferior. Más de las tres cuartas partes aceptaron, refunfuñando. Más tarde, el gobierno volvió a lanzar nuevas negociaciones que, en 2010, desembocaron en un nuevo cambio de títulos para el 67% de los acreedores restantes. El 8% de los títulos en suspensión de pagos desde 2001, sin embargo, no ha llegado todavía a un acuerdo. Los fondos buitres se dedican en la actualidad a hacerlos pagar, y amenazan con conducir a la Argentina a un nuevo default (11).
Los acreedores aceptaron pues de mala gana la pérdida de valor de los títulos que tenían. Fue el caso de la conferencia internacional realizada en Londres entre 1951 y 1952, cuya finalidad fue alivianar la deuda de la República Federal de Alemania (RFA). Los debates de esa época recuerdan los que hoy tienen como objeto a la Grecia contemporánea, comenzando por la contradicción entre “principios” y sentido común económico.
Millones de dólares están en juego”, informaba en ese entonces el periodista Paul Heffernan, que seguía los debates para The New York Times. “Pero no se trata únicamente de una cuestión de dinero. Las conferencias del palacio de Lancaster House van a tratar sobre todo uno de los principios vitales del capitalismo internacional: la naturaleza sacrosanta de los contratos internacionales” (24 de febrero de 1952). Con estas preocupaciones en mente, los negociadores –principalmente estadounidenses, británicos, franceses y alemanes– comprenden también las de Alemania. En un correo del 6 de marzo de 1951, el canciller Konrad Adenauer reclama a sus interlocutores “tener en cuenta la situación económica de la República Federal”, “en particular el hecho de que el peso de su deuda aumenta y de que su economía se contrae”. Como resume el economista Timothy W. Guinnane, todos concuerdan pronto en que “reducir el consumo alemán no constituye una solución válida para garantizar el pago de su deuda” (12).
Finalmente, el 27 de febrero de 1953 se firmó un acuerdo. Este preveía una reducción de por lo menos el 50% del monto prestado a Alemania entre las dos guerras mundiales; una moratoria de cinco años para el pago de las deudas; una prórroga sine die de las deudas de guerra que podrían ser reclamadas a Bonn, lo que llevó a Eric Toussaint, del Comité para la Anulación de la Deuda del Tercer Mundo (CADTM), a estimar la reducción de las deudas alemanas en un 90% (13); la posibilidad para Bonn de pagar en su propia moneda; un límite al importe consagrado al servicio de la deuda (el 5% del valor de las exportaciones del país) y a la tasa de interés aplicado para Alemania (también el 5%). Y eso no era todo. Deseosos “de que un acuerdo como este sea el preludio a un esfuerzo tendiente a estimular el crecimiento alemán”, precisa Heffernan, los acreedores facilitaron a la producción alemana los mercados que necesitaba y renunciaron a vender sus propios productos a la República Federal. Para el historiador de la economía alemán Albrecht Ritschl, “estas medidas sacaron de apuros a Bonn y sentaron las bases financieras del milagro económico alemán” (14) de los años 1950.
Desde hace varios años, Syriza –en el poder en Grecia después de las elecciones del 25 de enero de 2015–, movido por las mismas preocupaciones, solicita el beneficio de una conferencia de esta naturaleza. Dentro de las instituciones de Bruselas, sin embargo, parecen compartir el sentimiento de Leonid Bershidsky: “Alemania merecía que se aligerara su deuda, no así Grecia”. En una columna de opinión aparecida el 27 de enero de 2015, el periodista del grupo Bloomberg despliega su análisis: “Una de las razones por las que a Alemania Occidental se la benefició con la reducción de su deuda es que la República Federal debía convertirse en un bastión de primera fila en la lucha contra el comunismo. (…) Los gobiernos de Alemania Occidental que se beneficiaron con estas medidas eran resueltamente antimarxistas”.
El programa de Syriza no tiene nada de “marxista”. La coalición reivindica una forma de socialdemocracia moderada, todavía común hace algunas décadas. De Berlín a Bruselas, parecería, sin embargo, que se ha vuelto intolerable.

1. Me baso aquí en las investigaciones de Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff citadas por Fakir, Amiens, suplemento de enero de 2012.
2. Respectivamente en LCI, el 4 de febrero de 2015; en The New York Times International, el 31 de enero y el 1 de febrero de 2015; y en la British Broadcasting Corporation (BBC), el 30 de diciembre de 2014.
3. Lo que sigue fue extraído de los trabajos de Eric Toussaint y Renaud Vivien para el Comité para la Anulación de la Deuda del Tercer Mundo (CADTM), www.cadtm.org 
4. UNCTAD, “The concept of odious debt in public international law”, Discussion Papers, N° 185, Ginebra, julio de 2007. 
5. Véase Eric Toussaint, “Una deuda ‘odiosa’”, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, Buenos Aires, febrero de 2002.
6. Como en el caso de Francia. Véase Jean Gadrey, “Faut-il vraiment payer toute la dette ?”, Le Monde diplomatique, París, octobre 2014.
7. Cf. Damien Millet y Eric Toussaint, La Dette ou la Vie, Aden-CADTM, Bruselas, 2011. 
8. Citado por Richard Gott en Cuba. A New History, Yale University Press, New Haven, 2004.
9. Anaïs Tamen, “La doctrine de la dette ‘odieuse’ ou l’utilisation du droit international dans les rapports de puissance”, trabajo presentado el 11 de diciembre de 2003 durante el Tercer Coloquio de Derecho Internacional del CADTM, en Ámsterdam. 
10. Los famosos préstamos rusos, reservados por muchos ahorristas franceses y finalmente pagados por un monto de 400 millones de dólares, a partir de un acuerdo entre París y Moscú, en 1996.
11. Véase Mark Weisbrot, “La justicia de los buitres”, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, octubre de 2014.
12. Timothy W. Guinnane, “Financial Vergangenheitsbewaltigung: The 1953 London debt agreement”, paper N° 880, Economic Growth Center, Yale University, New Haven, enero de 2004. 
13. Conversación con Maud Bailly, “Restructuration, audit, suspension et annulation de la dette”, por Eric Toussaint, 19-1-15, www.cadtm.org 
14. Albrecht Ritschl, “Germany was biggest debt transgressor of 20th Century”, 21-6-11, www.spiegel.de
Traducción: Florencia Giménez Zapiola